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環保法修改緊盯農村環境污染

時間:2013-07-17 13:41來源:法治周末 作者:admin 點擊:
6月26日,全國人大法律委向十二屆全國人大常委會第三次會議正式提交環保法修正案(草案)(以下簡稱《草案》)第二稿,據新華社報道,《草案》已于近日結束二審,二審稿未提請人大常委會表決,還將繼續審議。


環境污染農村是重中之重

  6月26日,全國人大法律委向十二屆全國人大常委會第三次會議正式提交環保法修正案(草案)(以下簡稱《草案》)第二稿,據新華社報道,《草案》已于近日結束二審,二審稿未提請人大常委會表決,還將繼續審議。

  現行環保法1979年制定,在試行10年后,于1989年正式頒布施行。2012年8月底,在醞釀一年半后由全國人大環資委主導完成的《草案》進入全國人大常委會初次審議程序。2013年6月26日,修改后的《草案》二審稿提交十二屆全國人大常委會第三次會議進行二次審議。

  與現行環保法總共規定的47個條款相比,二審稿增加、刪減和修改的條款高達59條,修正幅度較大。接受法治周末記者采訪的專家們表示,二審稿中并不乏亮點,其中增設的有關治理農村污染問題以及環境信息公開和公眾參與等規定,都是很大進步。

  農村污染問題嚴重

  自《草案》二審稿提交以來,自然大學(由北京地球村環境教育中心等多家NGO共同發起的一所虛擬社區環保大學,由科協全程支持)研究員邵文杰就一直在關注,這次二審稿中給他留下深刻印象的,便是增加了有關防治農村污染的條款。

  邵文杰關注農村污染問題多年,談起我國農村污染問題,他不停地嘆氣,“面臨嚴重的環境污染問題,相比城市,農村污染更是重中之重。舉個簡單的例子,北京城市的污水處理率可以達到90%,而北京周邊的農村污水處理率僅為70%不到,這還是保守的數字。”邵文杰向法治周末記者坦言,目前農村污染呈現面源污染的特點,已涉及到水體、土壤等方方面面。

  此次二審稿中,針對目前農業和農村污染嚴重現象,提出應當強化對農村環境的保護,并對施肥、畜禽等污染問題作了具體規定:“施用農藥、肥料等農業投入品及進行灌溉,應當采取有效措施,防止重金屬及其他有毒有害物質污染環境”,“畜禽養殖場、養殖小區、定點屠宰企業應采取有效措施,對畜禽糞便、尸體、污水等廢棄物進行科學處置,防止污染環境。”

  邵文杰覺得這些規定在一定程度上抓住了當前農村污染的重點,上海交通大學環境資源法研究所所長王曦在接受法治周末記者采訪時也表示認同,“當前農村污染主要由三方面引起:一是農業生產自身的因素引起;二是農村生活垃圾引起;三是工業污水等排放引起。這些也直接造成了當前我國農村面臨嚴重的耕地污染和水質污染”。

  九三學社近日公布的一項調查顯示,目前全國耕地重金屬污染面積在16%以上,其中在大城市、工礦區周邊情況相當嚴重,如廣州有50%耕地遭受鎘、砷、汞等重金屬污染,遼寧8家鉛鋅礦區周邊耕地鎘、鉛含量超標都在60%以上。

  比數據更為直觀的是觸目驚心的現實。2013年5月,湖南省攸縣3家大米廠生產的大米在廣東省廣州市被查出鎘超標,廣州市食品藥品監管局隨后的抽檢結果顯示,在對18個批次的大米及米制品抽檢后,有8個批次被發現鎘含量超標,比例高達44.4%。

  “土壤鎘污染既與采礦、冶煉等工業污染有關,也與化肥農藥過度使用有關。”王曦介紹,采礦冶煉排放的廢氣中含有鎘,可能會通過大氣沉降、降雨等落到農田中;此外一些農藥、肥料中也含有鎘,比如磷肥,其生產原料磷礦石成分復雜,含有較多的鎘、鋅、鎳、鉛等重金屬,如過量頻繁地不合理使用,化肥農藥中的重金屬雜質會直接導致土壤被污染。

  “我國是世界上化肥、農藥使用量最大的國家,利用率卻很低。”邵文杰指出,目前我國化肥和農藥年施用量可分別達到4700萬噸和130多萬噸,而利用率僅為35%左右,流失的化肥和農藥會給土壤造成極大污染。

  與土壤污染一樣,水質污染同樣嚴重。

  位于內蒙古巴彥淖爾市境內的烏梁素海曾經被譽為“塞外明珠”,是黃河流域最大的淡水湖。2008年5月,烏梁素海曾出現面積達8萬多畝、持續近5個月的黃藻,使核心區域水面被覆蓋,水體嚴重污染;而如今的烏梁素海除了黃藻外,大部分水面已被蘆葦覆蓋,成為了水質不能飲用、澆地甚至不能接觸皮膚的“劣五類”水源。

  “烏梁素海被污染是當前農村水質污染的一個典型。”邵文杰介紹,造成烏梁素海污染的原因在于近20年來,包括巴彥淖爾市在內的上游縣市,都將自己的生活污水、工業廢水、農田排水等排入其中,大大超過了烏梁素海的水環境承載力。

  與城市相比,農村的環保監管很弱,塑料袋、農藥瓶等農村生活垃圾無序丟棄;生活污水隨意排放等情況很突出,“污水靠蒸發,垃圾靠風刮”是很多地區的真實寫照。此外邵文杰指出,由于規范化養殖程度不高,不少養殖場直接將未經處理的畜禽糞便、污水排入水源,部分養殖者更是將病死的動物尸體直接扔于魚塘江河中,污染水源。

  今年3月,上海黃浦江松江段水域就出現大量漂浮死豬,引發了社會對畜禽尸體處理的關注。“畜禽養殖的固體糞污和養殖污水中含有氨氮等污染物,還有病原微生物、寄生蟲卵等,如不及時處理,既會影響生態環境,也會危及人類健康。”邵文杰說。

  草案增設農村污染條款

  農村污染形勢嚴峻,但在現行法律中卻很少涉及有關農村污染防治的內容。“不論是環保法,還是水污染防治法,在這些環保的法律中,都難覓有關農村污染的內容。”邵文杰對此很遺憾,在防治土壤污染等方面也存在空白。

  在王曦看來,這主要與我國環境治理方面一直存在“重城市、輕農村;重工業、輕農業;重點源、輕面源”的觀念有關。“農村環境問題不僅與城市密切相關,更直接關系到國民健康和國家的發展,農村的污染治理絕不能被漠視。”

  2012年中央一號文件《中共中央、國務院關于加快推進農業科技創新持續增強農產品(000061,股吧)供給保障能力的若干意見》中曾明確提出,要把農村環境整治作為環保工作的重點。此次二審稿中也增設了有關農村污染防治的內容,王曦認為這釋放出了國家正視農村污染的信號和大力治理的決心,是環境治理觀念的改善和進步。

  針對農村污染的防治,二審稿從整體上對各級政府作了要求。《草案》規定,“各級人民政府應當促進農業環境保護新技術的使用,加強對農業污染源的監測預警,統籌有關部門采取措施,保護農村環境。”

  通過立法明確政府職責,邵文杰覺得很有必要,“在治理農村污染中,政府應起主導作用,這有助于地區污染問題的治理”。安徽省蕪湖市合心村曾經垃圾遍野,給當地環境帶來極大影響,2012年地方政府開始試點,在合心村田間地頭放置回收桶,并組織村民進行垃圾回收,一年共計回收30萬只農藥包裝袋、包裝瓶,避免了這些垃圾對水源和土壤造成二次污染的巨大隱患。

  在充分肯定二審稿擬通過立法來規范遏制農村污染具有進步性的同時,王曦也提出了不足,他認為《草案》中的一些規定過于籠統,不夠細致,缺乏可操作性,比如規定中經常看到“應當采取有效措施”的字樣,但具體是什么有效措施,還有待進一步細化。

  對此中華環保聯合會環境法律中心督查訴訟部部長馬勇則有不同看法,他在接受法治周末記者采訪時強調,此次草案增設的農村污染條款,更多是引導性的,通過入法來提高農村民眾的環保意識。環保法定位為環保領域的基礎法,里面的引導性條款更多是在為后續出臺配套措施、專項立法提供法律依據,本身不需要規定得過于細致。

  在人大常委會分組審議會上,針對農村污染問題,委員們也提出了各自的修改意見。

  李登海委員認為,除了增加農村環境保護的規定外,還應該在環保法中明確責任主體,明確縣、鄉鎮、村的責任制,在農村環保隊伍建設和費用資金保障方面,也應在立法中加以明確。

  包克辛委員則提出二審稿中有關施用農藥、肥料等農業投入品及進行灌溉應當采取措施的規定是把土壤污染的責任推給了農民,應該在政府責任中增加“限制或禁止重金屬含量較高的農藥、肥料和農業投入品的生產和銷售”的規定,由政府從上游管起。

  全國人大代表李士強建議應增加“污水等廢棄物進行科學處置,防止污染環境,對萬人以上村鎮建立垃圾處理廠,加大對農村環境保護的財政投入和支持”的規定。

  增加農村環境保護的內容很好,后續的保證也要有,劉振偉委員提出在人力、財力、物力、標準、責任等方面應有后續的配套措施。

  在完善法律規范的同時,王曦也建議農村污染防治工作可以與城鎮化發展相結合。“城鎮化發展中一個好的模式就是就地城鎮化,應以此為契機加大農村防污基礎設施建設的投入,建立完備的污水處理廠、垃圾處理系統等。”

  增加違法成本遏制違法行為

  多年來致力于對排污企業的處罰追責讓馬勇有了切身體會,“違法成本低、守法成本高”是我國環境污染事件頻發的重要原因。“當前對排污企業采取單次處罰,一事不再罰的規定,這相當于企業繳納一次罰款便擁有了‘排污權’;而在罰款上,一般最高金額就到100萬元,違法成本太低,起不到效果。”馬勇舉例稱,像2005年松花江污染事故,對涉事企業最終只罰款100萬元,而治理污染卻需投入100多億元。

  二審稿中加入的“按日計罰”有望改善這種現狀,二審稿規定,“企業事業單位違法排放污染物,受到罰款處罰,被責令限期改正,逾期不改正的,依法作出處罰決定的行政機關可以按照原處罰數額按日連續處罰”。

  按日計罰罰款沒有最高限額,是國際上通行做法,馬勇覺得引入這一制度大大增加了違法成本,對排污企業將起到巨大震懾作用,有利于促使企業積極主動地進行防污治理,對解決農村工業化污染等問題也有極大幫助。但馬勇強調,按日計罰應與民事索賠、公益訴訟等司法手段相互支撐,否則執行起來也很難。

  “法律再好也要落到執行上。”王曦坦言,當前不少地方政府只重建設,輕環境,因此如何避免政府部門睜一只眼閉一只眼的環境污染處理態度和如何落實環境違法的真正處罰執法,是尤為重要的。

  在二審稿中,對政府行為也作了要求,“對環境違法行為進行包庇的;偽造或者指使偽造監測數據的;應當依法公開環境信息而不公開的……各級人民政府及其有關部門給予負責人撤職或者開除處分,其主要負責人應當引咎辭職”。

  在王曦看來,對政府行為進行規范約束,彌補了現行環保法在政府環保工作中定位和責任不足的缺點,是正確的修改方向和思路。

  除了強調政府責任,二審稿還專辟“環境信息公開和公眾參與”作為環保法的第五章。“通過法律賦予民眾參與的權利非常重要。”王曦指出,當前我國法律欠缺的就是沒有給公眾參與制定切實可行的程序,這次單獨立章對此作出較為詳細的規定,是一大進步。像規定環評報告要向公眾公開,征求意見可以避免出現環境群體性事件;要求政府信息公開,也可以加強公眾監督,更好地督促執法。 (責任編輯:admin)
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